¿Puede un banco bloquear un certificado sucesorio europeo y decidir quién hereda? El asunto C-240/24 del Tribunal de Justicia de la Unión Europea

¿Puede un banco bloquear un certificado sucesorio europeo e impedir que acceda a su patrimonio bancario? ¿Y cualquier otro particular también puede no aceptar el certificado y remitir a un procedimiento judicial a quien intenta hacerlo valer? El asunto C-240/24 del Tribunal de Justicia de la Unión Europea

El asunto C-240/24, pendiente ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, parte de la negativa de BNP Paribas Fortis a reconocer la plena eficacia de un Certificado Sucesorio Europeo (CSE) expedido en Polonia. Este conflicto aparentemente rutinario destapa una tensión fundamental: la que existe entre los instrumentos diseñados para unificar la vida de los ciudadanos europeos y la práctica de entidades bancarias que asumen una potestad de control que ninguna norma les confiere.

El origen del conflicto: cuando el deudor juzga al acreedor

Esta práctica revela un problema que afecta universalmente a todos los ciudadanos de la Unión Europea porque mientras que unos ciudadanos tienen bienes inmuebles y otros no, mientras que unos poseen acciones y otros carecen de ellas, prácticamente todos los europeos tenemos dinero depositado en los bancos.

En cuanto al caso de España la legislación sucesoria data de 1889, una época en la que el sistema bancario era ajeno a la vida económica cotidiana y hoy, sin embargo, la práctica totalidad del patrimonio pasa por las entidades financieras, que han desarrollado sus propios criterios de actuación, asumiendo de facto una posición de intérpretes del Derecho de Sucesiones que la ley no les otorga. Así se infiere del llamado «Compendio de criterios de buenas prácticas bancarias», fechado por el Banco de España publicado en su web y que según nota de prensa de 28 de junio de 2024, «reunirá y actualizará periódicamente los estándares de actuación razonablemente exigibles a las entidades supervisadas para una relación responsable con sus clientes»; es información sin valor jurídico, si bien ilustrativa sobre la práctica bancaria y la inexistencia de criterios unificados. Ha de dejarse claro que en absoluto se trata de que en España haya o no bancos que en efecto estén cuestionando los certificados sucesorios europeos, sino de que puedan o no hacerlo, y que lo han hecho, como ha sucedido en Bélgica y con un banco tan potente como el Banco Paribas.

En definitiva, que el patrimonio sea de tipo bancario convierte al sistema bancario en el custodio universal del patrimonio de cualquier persona con ciudadanía europea y, por tanto, en el actor decisivo de cualquier proceso sucesorio, en España y cualquier país de la Unión Europea.

La notaria polaca Justyna Gawlica, que ha elevado la cuestión al TJUE, formula una observación jurídicamente demoledora que va al corazón del problema. No se trata ya solo de debatir si los bancos tienen competencias técnicas para evaluar documentación hereditaria que se ha creado conforme al Derecho de la Unión Europea, con ser ya eso importantísimo, sino de algo aún más fundamental: se está permitiendo que el deudor —el banco que custodia los fondos— se arrogue la potestad de juzgar la legitimación de su acreedor —el heredero—.

Esta inversión de papeles es una anomalía jurídica radical: en una relación obligacional normal, el deudor no tiene facultad para evaluar discrecionalmente si el acreedor ha probado suficientemente su derecho y, sin embargo, en la práctica bancaria europea hay entidades financieras actúan como árbitros unilaterales de la suficiencia probatoria.

La notaria lo expone con contundencia esta situación en su escrito al TJUE y la gravedad de las consecuencia generales. Así se desprende del documento de trabajo que figura en la web oficial del TJUE Curia:

«35. La notaria de Krapkowice cuestiona la tesis de que la obligación de respetar los
efectos legitimadores del CSE haya sido exclusivamente dirigida a las autoridades
de los Estados miembros. En su opinión, el artículo 69, apartado 1, del
Reglamento obliga a respetar estos efectos en las áreas jurídicas de los Estados
miembros, también por parte de los sujetos de Derecho privado. En las situaciones
en las que el legislador de la Unión dirige las normas del Reglamento únicamente
BNP PARIBAS FORTIS a los Estados miembros o a sus autoridades, ello se refleja en el tenor de las disposiciones formuladas (véase el artículo 4 del Reglamento 650/2012).
36. La notaria de Krapkowice ignora si esto ocurre en el sector bancario belga, pero
en los Estados miembros y, en todo caso en Polonia, existen sectores completos de
prestación de servicios en los cuales grandes operadores económicos niegan de
forma sistemática y manifiesta prestaciones financieras que resultan exigibles a las
personas físicas, especialmente a los consumidores. La notaria de Krapkowice no
está de acuerdo con los postulados de que se atribuyan al deudor competencias
para valorar si el acreedor, desde el punto de vista de ese deudor, ha probado su
condición de heredero mediante la aportación de una copia del CSE.
37, El segundo plano en el que suelen relativizarse los efectos legitimadores del CSE
es la naturaleza del propio certificado, que supuestamente solo debe servir de
fuente para una presunción iuris tantum de que la situación jurídica certificada es
correcta. Invocando en este contexto la doctrina alemana, la notaria de
Krapkowice señala que, según esta concepción, en el presente asunto el banco
estaría autorizado a no subordinarse al contenido del CSE y a reenviar a la
heredera a un procedimiento judicial en reclamación de cantidad en Bélgica»

El certificado sucesorio europeo: ¿presunción legal o sugerencia?

El CSE, creado por el Reglamento (UE) 650/2012, nació con una vocación inequívoca: ser el «documento único» definitivo para las sucesiones transnacionales con elementos en distintos países de la UE con el propósito de facilitar la movilidad y la vida de los ciudadanos europeos. Su fundamento descansa en el principio de confianza mutua que vertebra todo el Derecho de la Unión Europea.

La lógica del sistema es que una única autoridad competente, la que corresponda en cada país, realiza todas las verificaciones necesarias una sola vez, para que el documento sea reconocido automáticamente en todos los demás Estados miembros sin más comprobaciones. El artículo 69.2 del Reglamento establece una potente presunción legal: se presumirá que el certificado prueba fidedignamente la condición y los derechos de cada una de las personas mencionadas en él.

Pero al parecer hay una práctica bancaria que ha convertido esta presunción en una mera sugerencia. Si hay que bancos aplican sus propios baremos de evaluación, sometiendo el documento europeo a criterios internos que prescinden de que ya contiene todas las garantías jurídicas necesarias, si un documento público europeo, expedido tras las verificaciones legalmente exigidas, no es suficiente para que el deudor reconozca a su acreedor, ¿qué documento lo será?

La pregunta central: ¿está facultado el banco para cuestionar?

El núcleo del asunto C-240/24 se condensa en una pregunta que determinará el futuro del Derecho de Sucesiones europeo: ¿Debe interpretarse el artículo 69, apartado 2, del Reglamento en el sentido de que un banco al que se le presenta una copia auténtica de un certificado sucesorio europeo no está facultado para cuestionar la condición de heredero de la persona legitimada por el certificado?

Esta cuestión trasciende el ámbito puramente bancario para convertirse en una definición de principios fundamentales del derecho europeo. La respuesta determinará si el CSE es realmente el instrumento de armonización que pretendía ser o si queda sometido a la discrecionalidad de cada operador económico privado.

El choque de dos lógicas irreconciliables

En el fondo del conflicto se enfrentan dos concepciones radicalmente opuestas:

La lógica del derecho europeo: El CSE debe ser aceptado sin más verificaciones, basándose en la confianza mutua entre Estados miembros. La autoridad emisora ya realizó todas las comprobaciones necesarias. El principio de confianza mutua exige que lo verificado en Polonia sea reconocido en Bélgica sin cuestionamientos adicionales.
La lógica de la práctica bancaria: Los bancos invocan obligaciones de diligencia en el control de fondos, prevención del fraude y cumplimiento de normativas de blanqueo de capitales. Se amparan en estas supuestas obligaciones para someter el certificado europeo a sus propios criterios de evaluación, ignorando la presunción legal que lo ampara.

Pero esta segunda lógica encierra una contradicción insalvable: si cada deudor puede aplicar discrecionalmente sus propios estándares probatorios, el principio de confianza mutua europea queda completamente vacío de contenido. El resultado sería que un mismo documento tendría eficacia diferente según el criterio particular de cada entidad bancaria.

Las implicaciones de la futura sentencia

La decisión del TJUE tendrá efectos inmediatos y vinculantes en toda la UE, con consecuencias muy concretas para la vida de los ciudadanos:

Si la sentencia ampara la eficacia del CSE:
- Para los herederos: Podrán hacer valer sus derechos en cualquier Estado miembro sin obstáculos burocráticos derivados de la circunstancia de que el patrimonio esté en manos del banco depositorio, incluso de otro tipo de deudor. El CSE se consolidará como el instrumento real de armonización europea que se pretendía.
- Para los bancos: Su función quedará claramente delimitada. Deberán aceptar el certificado sin poder exigir documentación complementaria ni aplicar criterios propios de verificación.
- Para el derecho europeo: Se reforzará el principio de confianza mutua y la eficacia de los instrumentos de cooperación judicial.
Si la sentencia ampara la posición bancaria:
- Para los herederos: El CSE perdería su eficacia práctica, convirtiéndose en un documento más entre otros. Los ciudadanos seguirían enfrentándose a trabas burocráticas diferenciadas en cada país.
- Para los bancos: Se legitimaría su potestad para evaluar unilateralmente la suficiencia de los documentos públicos europeos, manteniendo su posición de facto como intérpretes del derecho sucesorio e incluso podrá reforzar al idea de que el banco tiene facultades que superan a las de un deudor ordinario.
- Para el derecho europeo: Se consagraría una fragmentación que vaciaría de contenido los esfuerzos de armonización.

Conclusión: ¿puede un banco poner trabas a una herencia?

La futura sentencia del TJUE, si llega a dictarse, será trascendental para el futuro del espacio judicial europeo. Determinará si en Europa prevalece el derecho público (a través de sus instrumentos de cooperación judicial) o el poder económico privado (mediante la discrecionalidad de las entidades financieras). Aclarará definitivamente si, cuando un heredero o demás personas facultadas por el Reglamento presenta ese documento europeo, es la autoridad que lo expidió o el banco que custodia el dinero quien tiene la última palabra sobre su eficacia.

El asunto se encuentra en una fase muy inicial; a fecha de hoy, no hay alegaciones de las partes y no se han presentado las Conclusiones del Abogado General, que ofrecerán la primera aproximación jurídica a la posible solución.

Una cuestión previa que podría dejar la pregunta sin respuesta

Sin embargo, existe una cuestión jurídica previa que podría impedir que el Tribunal de Justicia llegue a pronunciarse sobre el fondo del asunto. El TJUE debe determinar primero si la notaria polaca tiene legitimación para plantear cuestiones prejudiciales; si el TJUE, como no sería improbable, considera que no constituye «órgano jurisdiccional» competente en el sentido del Derecho de la Unión, toda la petición será declarada inadmisible. En ese caso, la pregunta fundamental sobre el alcance del Certificado Sucesorio Europeo frente a los bancos quedaría sin respuesta, y habría que esperar a que un tribunal nacional con competencia indiscutible eleve una cuestión similar en el futuro.

Datos del asunto

Cuestión prejudicial publicada en Diario Oficial de la Unión Europea 22.7.2024

Datos en Curia

Documento de trabajo del TJUE con el resumen del caso C-240/24 – 1

Texto

Petición de decisión prejudicial planteada por el Notariusz w Krapkowicach Justyna Gawlica — Krapkowice (Polonia) el 27 de marzo de 2024 — N.T. y otros

(Asunto C-240/24, BNP Paribas Fortis)

Órgano jurisdiccional remitente

Notariusz w Krapkowicach Justyna Gawlica — Krapkowice

Partes en el procedimiento principal

N.T., O.T., S.T., BNP Paribas Fortis SA/NY

Texto de las cuestiones prejudiciales
¿Debe interpretarse el artículo 71, apartado 2, del Reglamento (UE) n.º 650/2012 1 del Parlamento Europeo y del Consejo en el sentido de que una autoridad extrajudicial que expide un certificado sucesorio europeo está autorizada para plantear una cuestión prejudicial con arreglo al artículo 267 TFUE en un procedimiento tramitado para anular o modificar el certificado emitido?
y en caso de respuesta afirmativa a esta cuestión prejudicial:
¿Permite el artículo 71, apartado 2, del citado Reglamento imponer, con arreglo al Derecho nacional, los gastos del procedimiento para anular o modificar un certificado sucesorio europeo a un banco, que no fue parte del procedimiento para expedir ese certificado, que no solicitó su anulación o modificación, pero sí cuestionó los efectos legitimadores del certificado que le fue presentado, dando lugar a que la autoridad emisora haya incoado de oficio un procedimiento para anular o modificar el certificado, que se ha tramitado con la participación de ese banco?
y en caso de respuesta afirmativa a esta cuestión prejudicial:
¿Debe interpretarse el artículo 69, apartado 2, del citado Reglamento en el sentido de que un banco al que se le presenta una copia auténtica de un certificado sucesorio europeo no está facultado para cuestionar la condición de heredero de la persona legitimada por el certificado?

Ciudadanía europea y valores fundamentales de la Unión Europea. Sentencias del TJUE de 19 de noviembre de 2024, casos C-808/21 y C-814/21, sobre la afiliación a partidos políticos

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) ha resuelto en dos sentencias de 19 de noviembre de 2024, en los asuntos acumulados C-808/21 (Comisión/República Checa) y C-814/21 (Comisión/República de Polonia), dos recursos por incumplimiento interpuestos por la Comisión Europea que abordan una cuestión de calado: la compatibilidad de las restricciones nacionales al derecho de afiliación a partidos políticos con el artículo 22 TFUE, en relación con los derechos de sufragio pasivo de los ciudadanos de la Unión que residen en un Estado miembro del que no son nacionales, como consecuencia de normativas nacionales anteriores a la respectiva incorporación a la UE. Ambas sentencias dictadas por la Gran Sala tras una vista oral común celebrada el 12 de septiembre de 2023 (Conclusiones AG C-808/21, nota 3; Conclusiones AG C-814/21, nota 3), declaran que los Estados demandados han vulnerado el Derecho de la Unión al denegar a dichos ciudadanos el derecho a ser miembros de partidos políticos, lo que constituye una discriminación por razón de nacionalidad contraria al artículo 22 TFUE.

Pero el TJUE ha ido más allá, incluyendo unas afirmaciones relevantes que, repetidas en ambas sentencias, resaltan el interés del Tribunal en insistir en que la Unión Europea tiene su propia identidad y sus propios valores. La particularidad de la total coincidencia argumental y literal en los fundamentos de las sentencias C-808/21 y C-814/21, salvo en algunos puntos, merece mención especial y evoca, por contraste, el principio del artículo 1.6 del Código Civil español, a cuyo tenor «La jurisprudencia complementará el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del derecho». Si en el ámbito del Derecho español clásico el concepto tradicional de jurisprudencia en sentido estricto requiere tal reiteración para consolidar el carácter jurisprudencial en los términos del Código Civil, en el Derecho de la Unión Europea, con sus planteamientos procesales y sustantivos distintos, una sola sentencia del Tribunal de Justicia ya es suficiente para establecer un criterio obligatorio con carácter general, sin que sea precisa una reiteración de la parte dispositiva ni de los fundamentos jurídicos. Pero la infrecuente reiteración literal en estas dos sentencias, no ya solo de los mismos argumentos, sino incluso de los mismos textos, no es un detalle menor sino que sirve para dejar aún más claro lo que el TJUE ya tiene meridianamente claro y desea enfatizar: que la ciudadanía europea no es un concepto meramente formal, que la Unión Europea posee una identidad propia y que sus valores son intrínsecamente democráticos.

A continuación se va a efectuar un breve comentario, que no pretender abarcar todos los aspectos ni todo lo tratado en los procedimientos.

El núcleo del litigio reside en la interpretación del artículo 22 TFUE, que garantiza a los ciudadanos de la Unión el derecho a ser electores y elegibles en las elecciones municipales y al Parlamento Europeo en el Estado miembro de residencia, “en las mismas condiciones” que los nacionales de dicho Estado, en relación con las normativas nacionales restrictivas en cuestión (la Ley de Partidos Políticos checa de 1991 y la Ley de Partidos Políticos polaca de 1997), que son anteriores a la adhesión de ambos Estados a la Unión Europea en 2004. Tanto Polonia como Chequia (cada uno de estos países intervino además, en el litigio que no le afectaba directamente, en apoyo recíproco) sostenían que el artículo 22 TFUE no confería un derecho autónomo a afiliarse a partidos políticos, sino que se limitaba a regular las condiciones formales de elegibilidad; en consecuencia, defendían que la reserva de la afiliación a partidos a los nacionales no afectaba al derecho de sufragio pasivo, ya que los ciudadanos de la Unión podían igualmente presentarse como candidatos independientes o ser incluidos en listas de partidos sin ser miembros; Polonia, además, introdujo un argumento específico relativo a la libertad de los partidos políticos para definir su composición y sus objetivos ideológicos y programáticos y sostenía que obligar a aceptar a no nacionales iría en contra de su autonomía y su identidad nacional; a la inclusión de este planteamiento se debe posiblemente que no haya coincidencia total en la numeración de parágrafos de texto idéntico en ambas sentencias.

El Abogado General Jean Richard de la Tour, en sus conclusiones presentadas el 11 de enero de 2024, rechazó esta interpretación restrictiva (AG asunto C‑808/21 Comisión Europea contra República Checa, AG Asunto C‑814/21 Comisión Europea contra República de Polonia). Argumentó que el artículo 22 TFUE debe leerse en conexión con el artículo 20 TFUE, que consagra la ciudadanía de la Unión como estatuto fundamental, y con los principios de democracia e igualdad de trato recogidos en el TUE,y la Carta de los Derechos Fundamentales; desde esta perspectiva, el derecho a ser elegible no puede entenderse de forma puramente formal, sino que debe garantizarse su ejercicio efectivo, lo que implica el acceso en igualdad de condiciones a los instrumentos que permiten una participación real en el proceso electoral, entre ellos, la afiliación a partidos políticos. España y los Países Bajos intervinieron en ambos procedimientos en apoyo de la Comisión.

El TJUE acoge esta tesis. En ambas sentencias de 19 de noviembre de 2024 (sentencia asunto C-808/21 República Checa, sentencia asunto C-814 Polonia) el Tribunal afirma que la pertenencia a un partido político constituye un medio esencial para ejercer el derecho de sufragio pasivo de forma efectiva, dado el papel central que desempeñan los partidos en la selección de candidatos, la financiación de campañas, el acceso a medios de comunicación y la estructuración del debate político. La imposibilidad de afiliarse a un partido político priva a los ciudadanos de la Unión no nacionales de un canal privilegiado de participación política y los coloca en una situación de desventaja respecto a los nacionales. De especial relevancia es que el TJUE cite y acoja expresamente jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre libertad de asociación, poniendo en correlación el artículo 12, apartado 1, de la Carta, que consagra el derecho de toda persona a la libertad de asociación en todos los niveles, especialmente en los ámbitos político, sindical y cívico, con el artículo 11, apartado 1, del CEDH, por lo que en realidad estas dos sentencias del TJUE ofrecen también serios argumentos contra cualquier discriminación en el ámbito asociativo, sea o no político. El Tribunal rechaza también los argumentos de los Estados demandados relativos a la supuesta suficiencia de las candidaturas independientes o la posibilidad de figurar en listas de partidos sin ser miembro y subraya que estas vías no ofrecen las mismas garantías de participación ni las mismas oportunidades de éxito electoral.

En cuanto a la alegación de que la restricción estaría justificada por la necesidad de preservar la identidad nacional, el Tribunal recuerda que el artículo 4 TUE, apartado 2, no puede interpretarse en el sentido de permitir excepciones a los principios fundamentales de la Unión, como la democracia y la igualdad de trato. La protección de la identidad nacional no puede servir de pretexto para excluir a ciudadanos de la Unión del ejercicio efectivo de derechos que les confiere el Derecho primario. y que si bien los Estados miembros conservan plena libertad para regular la participación en elecciones nacionales, no pueden restringir los derechos reconocidos en el ámbito de las elecciones municipales y al Parlamento Europeo, que son expresión directa de la ciudadanía de la Unión.

Un aspecto central de ambas sentencias, y que refuerza la contundencia de la argumentación del Tribunal, se encuentra en la interpretación del artículo 2 TUE y la identidad de la Unión como ordenamiento jurídico común. Las sentencias establecen la naturaleza vinculante de los valores fundamentales de la Unión, rechazando que sean meras declaraciones programáticas. A continuación, se transcriben literalmente los pasajes relevantes, idénticos en su formulación aunque con distinta numeración de parágrafos:

Sentencia C-808/21, Comisión/República Checa) [coincidentes con párrafos 156 y 157 de la Sentencia C-814/21, Comisión/República de Polonia]:

Párrafo 159: “A este respecto, es importante recordar que el principio de democracia y el principio de igualdad de trato constituyen valores en los que se fundamenta la Unión, de conformidad con el artículo 2 TUE (véase, en este sentido, la sentencia de 3 de junio de 2021, Hungría/Parlamento, C‑650/18, EU:C:2021:426, apartado 94).”

Párrafo 160: “El artículo 2 TUE no constituye una mera enunciación de orientaciones o de intenciones de naturaleza política, sino que contiene valores que forman parte de la propia identidad de la Unión como ordenamiento jurídico común, valores que se concretan en principios que comportan obligaciones jurídicamente vinculantes para los Estados miembros (sentencias de 16 de febrero de 2022, Hungría/Parlamento y Consejo, C‑156/21, EU:C:2022:97, apartado 232, y de 16 de febrero de 2022, Polonia/Parlamento y Consejo, C‑157/21, EU:C:2022:98, apartado 264).”

La trascendencia de estas afirmaciones, idénticas en ambas sentencias, radica en que el Tribunal eleva el artículo 2 TUE de una mera declaración programática a una norma con obligaciones jurídicamente vinculantes. Al hacerlo, el TJUE subraya que la Unión no es una mera organización intergubernamental, sino un ordenamiento jurídico autónomo con una identidad propia, basada en valores fundamentales compartidos como la democracia, la igualdad y el respeto de los derechos humanos. Esto implica que los Estados miembros, al adherirse a la Unión, asumen la obligación ineludible de respetar y promover activamente estos valores en sus ordenamientos internos. La identidad de la Unión como «ordenamiento jurídico común» y la naturaleza vinculante de sus valores son la base sobre la que se construyen los derechos de ciudadanía, haciendo impensable que un Estado miembro pueda invocar su propia identidad nacional para socavar un principio tan fundamental como la no discriminación en el ejercicio de derechos políticos derivados de la ciudadanía de la Unión. Esta interpretación teleológica y sistemática, que integra el artículo 22 TFUE con los valores fundacionales de la Unión y con la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre la libertad de asociación y el papel de los partidos políticos en una sociedad democrática, refuerza la dimensión constitucional del Derecho de la Unión y consolida la ciudadanía europea como fuente autónoma de derechos políticos, al dotar de contenido material a los derechos políticos derivados de la misma, más allá de la mera agregación de derechos nacionales.

Las sentencias tienen un alcance que trasciende los casos concretos de Polonia y Chequia. En primer lugar, establecen un estándar vinculante para todos los Estados miembros: cualquier restricción al derecho de afiliación a partidos políticos basada en la nacionalidad, cuando afecte al ejercicio del sufragio pasivo en elecciones municipales o europeas, es contraria al Derecho de la Unión. En segundo lugar, refuerzan la dimensión sustantiva de los derechos políticos de los ciudadanos de la Unión, exigiendo a los Estados miembros no solo que eliminen obstáculos formales, sino que garanticen condiciones materiales de igualdad. En tercer lugar, consolidan la doctrina según la cual el respeto de la identidad nacional no puede prevalecer sobre los valores fundamentales de la Unión, especialmente cuando están en juego derechos individuales derivados del estatuto de ciudadanía.

En conclusión, las sentencias C-808/21 y C-814/21 representan un hito en la consolidación del contenido sustantivo de la ciudadanía de la Unión y en la protección de los derechos políticos de los ciudadanos móviles. El TJUE reafirma que la igualdad de condiciones en el ejercicio del sufragio pasivo no puede ser una ficción formal, sino que exige el acceso real a los instrumentos de participación política, entre ellos la afiliación a partidos, entendida como una condición necesaria para la plena efectividad de dicho sufragio. Esta jurisprudencia refuerza el carácter democrático del proyecto europeo y proyecta una visión inclusiva de la ciudadanía, basada en la residencia y la integración, al dotar de contenido material a los derechos políticos derivados de la misma, más allá de la nacionalidad. Para juristas, estas decisiones ofrecen un marco normativo para impugnar legislaciones nacionales discriminatorias y para promover una interpretación expansiva de los derechos derivados del estatuto de ciudadano de la Unión.

Verónica del Carpio Fiestas © Madrid, 2025

El Tribunal Europeo de Derechos Humanos y cómo tiene en cuenta el Derecho de la Unión Europea. El caso de la negativa a plantear cuestión prejudicial

El Tribunal Europeo de Derechos Humanos y el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ni son lo mismo ni hacen lo mismo ni sirven para lo mismo ni dependen de los mismos organismos; y no es ocioso empezar el post con algo tan elemental, teniendo en cuenta, no solo la cotidiana confusión periodística de denominaciones y funciones sino, sobre todo, que el objeto de este post es, precisamente, una referencia a la interrelación jurídica entre estas dos instituciones que fueron creadas como tan alejadas; porque, una vez que se deje muy claro que ambos tribunales no tienen absolutamente nada que ver, aquí se va a tratar, paradójicamente, de cómo sí pudieran tener que ver en determinados casos.

Simplifico. La Unión Europea y el Consejo de Europea son instituciones internacionales distintas, a las que pertenecen Estados distintos -si bien un mismo Estado puede pertenecer a ambas instituciones, como España-; sus respectivas finalidades y funciones son diferentes y sus regulaciones tiene distinto origen y diferentes contenidos, criterios normativos, trayectorias y mecanismos de adopción de decisiones. La Unión Europea tiene como su autoridad judicial al Tribunal de Justicia de la Unión Europea -TJUE- y el Consejo de Europa al Tribunal Europeo de Derechos Humanos -TEDH, ECHR o CEDH-; cada tribunal tiene sus propios jueces, nombrados de forma distinta y los mecanismos de eficacacia y ejecución de resoluciones son diferentes.

Tribunal Europeo de Derechos Humanos (Consejo de Europa, sede en Estrasburgo, Francia). Aplica el Convenio Europeo de Derechos Humanos. página web oficial del Tribunal en este enlace y base de datos jurisprudencial oficial HUDOC (en inglés y francés; algunas resoluciones en otros idiomas)
Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Unión Europea, sede en Luxemburgo). Aplica el Derecho de la Unión Europea (básicamente Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea -TFUE- y normativa de la UE, como Directivas). Página web oficial en este enlace y base de datos de jurisprudencia oficial Curia Europea (en todos los idiomas oficiales UE, incluido español)

Resumiendo: TEDH y TJUE no tienen institucional y competencialmente nada en común; así como el Consejo de Europa y la Unión Europea, de quienes respectivamente dependen, tampoco tienen nada que ver.

Ahora bien, y sin ánimo ninguno de inducir a confusión, lo cierto es que la realidad jurídica es un poco más compleja:

Por una parte, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en los últimos años ha acogido y hecho propios, en ciertos casos, conceptos jurisprudenciales del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (por ejemplo, los criterios de independencia judicial del TEDH se han aplicado de forma expresa por el TJUE al caso de Polonia).
Y, por otra parte, y ello vamos, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha tenido que tener en cuenta la normativa de la Unión Europea -y las funciones del Tribunal de Justicia de la Unión Europea-, y no simplemente para decir que se queda al margen y no tiene nada que ver.

Y tanto es así que en marzo de 2022 el TEDH dedicó una de sus habituales y utilísimas «guías» orientativas sobre jurisprudencia temática a un tema hasta ahora no recogido en ninguna «guía»: «Droit de l’UE dans la jurisprudence de la CEDH». A continuación se incluye completo el texto de la «Guía del Derecho de la Unión Europa en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos» (1ª ed., 31-marzo-2022, solo disponible, en la fecha de publicación de estas líneas, en francés):

https://www.echr.coe.int/Pages/home.aspx?p=caselaw/analysis/guides&c=fre
Haz clic para acceder a Guide_EU_law_in_ECHR_case-law_FRA.pd

La guía puede visualizarse página a página a continuación:

guide_eu_law_in_echr_case-law_fra Descarga

Consta de tres apartados, además de introducción y listado de materias y resoluciones. La introducción explica que 27 Estados parte de la Convención son también miembros de la Unión Europea y han transferido a esta determinadas competencias, que la Unión Europea como tal no es parte de la Convención y que en ocasiones ante el TEDH se plantean solicitudes que cuestionan directa o indirectamente medidas de la Unión Europea o medidas nacionales dictadas en aplicación del Derecho de la Unión:

«Introduction

Le présent Guide a été conçu comme un outil de référence à la jurisprudence de la Cour relative au droit de l’Union européenne. Il est divisé en trois chapitres, qui correspondent aux différentesquestions juridiques qui se sont posées devant la Cour à cet égard. Plutôt que de reproduire ou commenter la jurisprudence pertinente, il y fait référence. Il mentionne notamment, à chaque fois que possible, les arrêts et décisions récents où sont récapitulés les principes applicables.
Vingt-sept des États parties à la Convention sont également membres de l’Union européenne, organisation internationale à laquelle ils ont transféré un certain nombre de compétences. L’Union européenne n’est pas partie à la Convention. Les normes et mesures adoptées par ses institutions ne peuvent donc pas être contestées en tant que telles devant la Cour. Toutefois, la Cour est régulièrement saisie de requêtes mettant directement ou indirectement en cause des actes de l’Union européenne ou des mesures nationales prises en application du droit de l’Union.
Le présent Guide vise ainsi à expliquer comment la Cour traite de telles requêtes (Chapitre 1). Il examine également la réponse donnée par la Cour aux questions soulevées devant elle concernant les recours devant la Cour de justice de l’Union européenne (« CJUE ») (Chapitre 2) et expose, plus largement, les matières et affaires dans lesquelles la Cour s’est référée au droit de l’Union européenne dans son raisonnement (Chapitre 3).»

Corresponde en primer lugar a las autoridades nacionales, en particular a los tribunales, interpretar y aplicar la ley interna, si es necesario de acuerdo con la ley del UE; el papel del TEDH es determinar si los efectos de las decisiones en un caso específico son compatibles con la Convención.

La «guía» incluye un capítulo III sobre la larga lista de casos en los que la jurisprudencia del TEDH ha incluido referencias al Derecho UE: asilo e inmigración, derecho al proceso justo y a un recurso efectivo, vida privada y familiar, protección de datos, libertad de expresión, libertad de reunión y asociación, igualdad de trato y prohibición de discriminación, derecho a la propiedad, elecciones al Parlamento Europeo, principio non bis in idem, protección del medio ambiente, lucha contra la trata, derecho al matrimonio, etc. Por mencionar dos importantes casos en que la normativa de la UE ha sido analizada por el TEDH en relación con España: sentencia de 13 de febrero de 2020 (caso N.D. y N.T. c. España, 8675/15 y 8697/15, sobre expulsiones colectivas de extranjeros) y sentencia de 23 de octubre de 2018 (caso ARROZPIDE SARASOLA y otros c. España, 65101/16 y 2 más, sobre condenas a terroristas).

Y para ello se tiene en cuenta, por ejemplo, el llamado «principio de presunción de protección equivalente«, que se aplica con determinados requisitos que resume la guía en parágrafos 17 y siguientes, y partiendo de que la protección de los derechos humanos es un «pilar» de la Unión Europea y que se presume que la Unión Europea ofrece protección equivalente a la de la Convención:

De los numerosos casos que menciona la guía, hay uno muy relevante para un país como España en el que la normativa interna ha sido y está siendo una y otra vez modificada en aplicación del Derecho de la Unión como consecuencia de cuestiones prejudiciales (como en Derecho Hipotecario, el caso de los interinos, discriminación, etc,): la cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea y su relación con el Convenio (capítulo II de la guía).

Especialísimo interés ofrece el apartado sobre la obligación de motivar la negativa a plantear una cuestión prejudicial por un tribunal nacional, en relación con el artículo 6 de la Convención, derecho al acceso a los tribunales: grosso modo, la Convención no garantiza que se conceda por un tribunal nacional el planteamiento de una cuestión prejudicial ante el TJUE, pero sí que se motive la denegación, con determinados requisitos y de manera no formularia, en función de las circunstancias concretas y si la cuestión prejudicial hubiera tenido impacto en el litigio:

«B. L’obligation de motiver le refus de poser une question préjudicielle à la CJUE

77. En vertu de l’article 267 du TFUE, lorsqu’une question relative notamment à l’interprétation du Traité ou des actes pris par les institutions de l’Union européenne est soulevée dans le cadre d’une procédure devant une juridiction nationale, cette juridiction peut, si elle estime qu’une décision sur ce point est nécessaire pour rendre son jugement, demander à la CJUE de statuer sur cette question. Lorsqu’une telle question est soulevée dans une affaire pendante devant une juridiction nationale dont les décisions ne sont pas susceptibles d’un recours juridictionnel de droit interne, cette juridiction est tenue de saisir la CJUE, sauf dans certains cas définis par la CJUE selon les critères dits Cilfit [Arrêt de la Cour de justice du 6 octobre 1982, dans CILFIT e.a., 283/81, EU:C:1982:335 ; voir aussi, arrêt de la Grande Chambre de la CJUE du 6 octobre 2021, dans Consorzio Italian Management e Catania Multiservizi , C-561/19, EU:C:2021:799]

78. La Convention ne garantit pas, comme tel, un droit à ce qu’une affaire soit renvoyée à titre préjudiciel par le juge interne devant la CJUE. Cela étant, il n’est pas exclu que, dans certaines circonstances, le refus opposé par une juridiction nationale puisse porter atteinte au principe de l’équité de la procédure, en particulier lorsqu’un tel refus apparaît entaché d’arbitraire. L’article 6 § 1 de la Convention met ainsi à la charge des juridictions internes une obligation de motiver au regard du droit applicable les décisions par lesquelles elles refusent de poser une question préjudicielle, d’autant plus lorsque le droit applicable n’admet un tel refus qu’à titre d’exception(Ullens de Schooten et Rezabek c. Belgique, 2011, §§ 57 et 60 ; Vergauwen et autres c. Belgique (déc.), 2012 ; Sanofi Pasteur c. France, 2020, § 69)

79. La Cour en a déduit que, lorsqu’elle est saisie sur ce fondement d’une allégation de violation de l’article 6 § 1, sa tâche consiste à s’assurer que la décision de refus critiquée devant elle est dûment assortie de tels motifs. Cela étant, elle a rappelé que, s’il lui revient de procéder rigoureusement à cette vérification, il ne lui appartient pas de connaître d’erreurs qu’auraient commises les juridictions internes dans l’interprétation ou l’application du droit pertinent (ibidem; voir aussi Repcevirág Szövetkezet c. Hongrie, 2019, § 59). […]

82. La motivation de la décision de la juridiction de dernière instance refusant de poser une question préjudicielle à la CJUE s’apprécie au regard des circonstances de l’affaire et de la procédure interne dans son ensemble (Harisch c. Allemagne, 2019, § 42).

83. La Cour a ainsi entériné une motivation sommaire lorsque le recours sur le fond n’avait en soi aucune chance de succès de sorte que poser la question préjudicielle n’aurait eu aucun impact sur la solution du litige (Stichting Mothers of Srebrenica et autres c. Pays-Bas (déc.), 2013, §§ 173-174 ; Baydar c. Pays-Bas, 2018, §§ 48-49), comme, par exemple, lorsque le recours ne remplit pas les conditions de recevabilité internes (Astikos Kai Paratheristikos Oikodomikos Synetairismos Axiomatikon et Karagiorgos c. Grèce (déc.), 2017, §§ 46-47). La Cour admet aussi que, in concreto, les raisons du rejet d’une demande de question préjudicielle au regard des critères Cilfit puissent se déduire de la motivation du reste de la décision de la juridiction concernée (Krikorian c. France (déc.), 2013, §§ 97-99 ; Harisch c. Allemagne, 2019, §§ 37-42) ou de motifs quelque peu implicites indiqués dans la décision rejetant la demande (Repcevirág Szövetkezet c. Hongrie, 2019, §§ 57-58).

84. En revanche, la Cour a conclu à la violation de l’article 6 § 1 de la Convention lorsque la juridiction suprême n’avait fait aucune référence à la demande de renvoi préjudiciel formulée par le requérant, ni aux raisons pour lesquelles elle avait considéré que la question soulevée ne méritaitpas d’être transmise à la CJUE (Dhahbi c. Italie, 2014, §§ 32-34 ; Schipani et autres c. Italie, 2015, §§ 71-72), ou lorsque l’arrêt de la juridiction suprême contenait une simple référence aux questions préjudicielles soulevées par la société requérante par le biais de la formule « sans qu’il y ait lieu deposer une question préjudicielle à la Cour de justice de l’Union européenne » sans qu’il puisse être établi si ces questions avaient été examinées à l’aune des critères Cilfit (Sanofi Pasteur c. France, 2020, § 78 ; Bio Farmland Betriebs S.R.L. c. Roumanie, 2021, § 55).»

En resumen: cuando una parte procesal solicite a un tribunal nacional que plantee una cuestión prejudicial y tenga que argumentar esa petición al tribunal nacional, o al denegarla ese tribunal, no basta con que una y otro tengan en cuenta el Derecho de la Unión Europea, sino que conviene a la parte, y se impone al tribunal nacional, que tengan muy presente esta jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos.

ACTUALIZACIÓN 2025 POR ACTUALIZACIÓN DE LA GUÍA DE JURISPRUDENCIA. «Guía Guide sur la jurisprudence de la Convention européenne des droits de l’homme. Le droit de l’Union européenne dans la jurisprudence de la Cour. Mis à jour au 28 février 2025». Actualizada a febrero 2025. Enlace https://ks.echr.coe.int/documents/d/echr-ks/guide_eu_law_in_echr_case-law_fre

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Verónica del Carpio Fiestas

Ley 5/2019, de 15 de marzo, reguladora de los contratos de crédito inmobiliario, e intereses negativos: blindaje legal a la llamada «cláusula cero»

Con fecha 16 de marzo de 2019 se ha publicado en el Boletín Oficial del Estado la Ley 5/2019, de 15 de marzo, reguladora de los contratos de crédito inmobiliario. La ley entrará en vigor a los tres meses de su publicación, conforme a su Disposición Final Decimosexta, y no es aplicable a los contratos suscritos a su entrada en vigor, según la Disposición Transitoria Primera, apartado 1), sin perjuicio de matices sustantivos y procesales introducidos por el resto de esa Disposición Transitoria y en las demás transitorias. La ley, extensa y compleja, y aplicable a prestatarios personas físicas en los términos del artículo 2 sobre ámbito de aplicación, previsiblemente será objeto de críticas, pues es discutible si el legislador se ha acomodado en su integridad al Derecho europeo del Consumo y a los criterios interpretativos del Tribunal de la Justicia de la Unión Europea; quizá de nuevo tendrán los tribunales españoles que acceder al TJUE vía cuestión prejudicial de Derecho europeo, o bien aplicar de forma directa la normativa comunitaria conforme al principio de primacía reiterado por el Tribunal Constitucional en su reciente sentencia de 28 de febrero de 2019. En este post voy a referirme a la prohibición de cláusula suelo y al blindaje normativo a la llamada «cláusula cero» en préstamos hipotecarios de interés variable -es decir, a la prohibición de intereses negativos- introducidas, respectivamente, en los apartados 3 y 4 del artículo 24, de la Ley 5/2019, y a la posibilidad de que el apartado 4 pudiera ser contraria al Derecho del Consumo.

«Artículo 21. Variaciones en el tipo de interés.

El tipo de interés del préstamo no podrá ser modificado en perjuicio del prestatario durante la vigencia del contrato, salvo acuerdo mutuo de las partes formalizado por escrito.
De existir acuerdo, la variación del coste del préstamo se deberá ajustar, al alza o a la baja, a la de un índice de referencia objetivo, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 85.3 del Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre.
En caso de que el contrato de préstamo tenga un tipo de interés variable, los prestamistas podrán utilizar como índice o tipo de referencia objetivo para calcular el tipo aplicable aquellos que cumplan las siguientes condiciones:
a) Ser claro, accesible, objetivo y verificable por las partes en el contrato de préstamo y por las autoridades competentes.
b) Calcularse a coste de mercado y no ser susceptible de influencia por el propio prestamista, o en virtud de acuerdos con otros prestamistas o prácticas conscientemente paralelas.
c) Los datos que sirvan de base al índice o tipo sean agregados de acuerdo con un procedimiento matemático objetivo.
En las operaciones con tipo de interés variable no se podrá fijar un límite a la baja del tipo de interés.
El interés remuneratorio en dichas operaciones no podrá ser negativo.«

Estos dos apartados, el 3 sobre prohibición de la cláusula suelo, y el 4, sobre prohibición de intereses negativos, no figuraban así en la iniciativa legislativa origen de la Ley, el proyecto de ley 121/000012, cuyo artículo 19 se titulaba «Variaciones en el tipo de interés» y tenía redacción diferente al definitivo artículo 21 de igual título. El Congreso aprobó esos apartados en los términos finalmente publicados y el Senado no introdujo aquí enmiendas; la tramitación legislativa completa puede consultarse en este enlace.

Se aprecia una posible contradicción entre el apartado 3 y los principios generales tuitivos del prestatario que dicen inspirar la Ley 5/2019 y, específicamente, el título del capítulo al que pertenece el precepto («Capítulo II. Normas de protección del prestatario«), por un lado, y el 4, por otro. Según el apartado 3, las partes en los préstamos a interés variable no pueden pactar un límite a la baja del tipo de interés; la llamada «cláusula suelo» pasa, pues, a ser cláusula abusiva y nula ex lege conforme al artículo 86, párrafo primero, del Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, por limitar los derechos básicos del consumidor y usuario al ir contra ley dispositiva o imperativa, exista o no transparencia, lo cual protege al consumidor. Sin embargo, resulta ser el propio legislador quien, en el apartado 4, fija una especie de cláusula suelo ex lege en perjuicio del consumidor y prestatario en general y en beneficio y blindaje de la banca, pues esa configuración jurídica podría tener esa prohibición del interés negativo o límite mínimo a cero de la variabilidad del interés, la llamada «cláusula cero», de la que, además, nada parece decir el preámbulo de la ley. El legislador

parece haber modificado tácitamente los artículos 82.4.c) y 87 del Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, que consideran abusivas y, por tanto, nulas, las cláusulas que determinen la falta de reciprocidad del contrato; la Disposición Final Octava de la Ley modifica de forma expresa ese Real Decreto Legislativo pero solo en un punto concreto, no este, y no se menciona la «cláusula cero», pese a que se trata de excluir ex lege como no abusiva una cláusula dudosa
incurre en la paradoja, que causa especial sorpresa en una ley que se declara tuitiva, de conceder menor protección y hacer de peor condición al prestatario del ámbito de aplicación de una ley que se dice dictada en beneficio de ese prestatario, incluido el consumidor, que a un prestatario cualquiera no protegido por esa ley, porque en un contrato de préstamo ordinario no existe prohibición legal expresa de los intereses negativos y sería posible estar al pacta sunt servanda
podría ir, además, en contra de esta misma Ley 5/2019, cuyo artículo 44 sobre «Carácter de normas de ordenación y disciplina» establece en su apartado 2 que «En sus relaciones con el prestatario, los intermediarios de crédito, sus representantes designados, las sociedades tasadoras, los tasadores colegiados y los prestamistas inmobiliarios también están obligados por la legislación sobre derechos de los consumidores y usuarios.»

Probablemente esta posible antinomia, si es que se pudiera llegar a considerar abusiva una «cláusula cero» que se hubiera pactado entre las partes antes de la vigencia de esta ley y en caso de concurrir el requisito de falta de transparencia, tendrá que discutirse en los tribunales y en el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, llegue o no en el futuro la hipótesis de Euribor negativo. Ha tenerse en cuenta, además, que la Ley 5/2019 no se aplica con afecto retroactivo en este punto a los contratos preexistentes, y esa limitación temporal suscita las correspondientes dudas interpretativas en cuanto a los contratos anteriores. Quedan ahora en situación ambigua, y con solución no necesariamente coincidente, todos los contratos, tanto aquellos en los que ya existiera esa «cláusula cero» expresa por haberse convenido así, caso que recogió la Dirección General de los Registros y del Notariado en resolución de 8 de octubre de 2015 en interesante doctrina dictada relación con la expresión manuscrita de los prestatarios, como aquellos en los que nada se hubiera pactado al respecto y pudiera, por tanto, plantearse la aplicarse del principio pacta sunt servanda. Si se entendiera que la cláusula suelo en general ha quedado prohibida solo para contratos suscritos en adelante pero no para los anteriores, que se siguen rigiendo por las reglas generales sobre transparencia y abusividad, por criterio sistemático podría interpretarse que la decisión del legislador respecto de la «cláusula cero» debe interpretarse también en el sentido de que solo se refiere a lo posterior y que, por tanto, en lo anterior también siguen rigiendo esas reglas generales, con las consecuencias que procedieren, sean las que fueren en cada caso.

Y respecto de los contratos suscritos durante al vigencia de la Ley 5/2019, si bien que el legislador haya decidido prohibir ex lege la cláusula suelo cancela definitivamente la discusión sobre sobre la nulidad de la cláusula suelo para contratos futuros, la prohibición ex lege de los intereses negativos no cierra el debate sobre los intereses negativos ni elimina la posibilidad de que haya que valorar hasta qué punto el artículo 21.4 de la Ley 5/2019 pudiera ser contrario al Derecho europeo.

En cuanto a si sería susceptible de pacto la posibilidad de interés negativo en caso de concurrir los requisitos generales para nulidad de la cláusula, es decir, si el artículo 21.4 de la Ley 5/2019 es norma imperativa o dispositiva, la pregunta peca de ingenuidad desde el punto de vista práctico; es posibilidad remota que un consumidor o un prestatario persona física en general esté en condiciones de conseguir de un banco que acepte un pacto así, y además contra el tenor literal de una ley que blinda al banco, cuando ya se venía firmando la «cláusula cero» pese a carecer de sustento legal expreso.

Entrando en esta cuestión como puramente académica, no se puede afirmar que se trate de norma dispositiva. El artículo 44 sobre «Carácter de normas de ordenación y disciplina» establece en su apartado 3 que «Cualquier pacto entre el prestatario y los prestamistas, intermediarios de crédito o sus representantes designados cuya finalidad, o efecto sea reducir o menoscabar en cualquier forma la protección otorgada por esta Ley, se considerará nulo de pleno derecho«, y realmente esa «protección» expresa existe en este punto, aunque en beneficio de la entidad bancaria -obsérvese que este artículo 44 no menciona que la «protección» a la que se refiere haya de ser en beneficio solo del prestatario-, y el artículo 3 de la Ley dispone lo siguiente:

«Carácter irrenunciable. Las disposiciones de esta Ley y las contenidas en sus normas de desarrollo tendrán carácter imperativo, no siendo disponibles para las partes contratantes salvo que la norma expresamente establezca lo contrario.«

Y el artículo 21 no establece expresamente lo contrario.

En Portugal, según explica Domínguez Romero en su interesante trabajo «Inaplicación del tipo de interés negativo. La cláusula cero en préstamos hipotecarios«, publicado en Indret, enero 2016, el Banco de Portugal emitió en 2015 una circular en la que declaró inadmisible la introducción de cláusulas que impidan la efectividad de tasas negativas en contratos de crédito; en España parece que la tendencia legislativa va por otro lado. Siendo tema discutido doctrinalmente por diversos motivos, incluyendo si la clausula cero es o no en realidad una cláusula suelo y si los intereses negativos son inadmisibles por desnaturalizar la esencia jurídica del préstamo, voces como las de Domínguez Romero ofrecen argumentos de peso en favor de la nulidad de la cláusula cero por abusiva y sobre la compatibilidad de los intereses negativos con la naturaleza jurídica del negocio y con el carácter oneroso del préstamo bancario.

Quizá en el artículo 21, apartados 3 y 4, de la Ley 5/2019 estamos ante una norma que el legislador ha querido configurar como imperativa por entender que blindar a la banca es cuestión de orden público económico; si así fuera, no sería la primera vez que los poderes públicos españoles intentan algo parecido. Será interesante saber la opinión del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, si tenemos en cuenta, por ejemplo, que en su sentencia de 21 de diciembre de 2016 sobre cláusula suelo desautorizó al Tribunal Supremo en su intento de blindar a la banca en materia de retroactividad de la nulidad de la cláusula suelo so pretexto del orden público económico.

Iniciativa ciudadana europea: sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en el asunto C-420/16PBalázs-Árpád Izsák y Attila Dabis / Comisión

La llamada «iniciativa ciudadana europea» (ICE) es un mecanismo legislativo, o, quizá mejor, prelegislativo o prenormativo, relativamente parecido en Derecho Europeo a lo que en España se llama iniciativa legislativa popular (ILP): un sistema de participación ciudadana en el que, mediante la aportación de firmas, es posible para la ciudadanía iniciar el camino para la producción de normas jurídicas prescindiendo de los partidos políticos. En España se trata de poder presentar a las Cortes el texto de una proposición de ley sin contar con los grupos parlamentarios, conforme al artículo 87.3 de la Constitución y en los muy estrechos y rigurosos cauces formales y temporales de la Ley Orgánica 3/1984, de 26 de marzo, reguladora de la iniciativa legislativa popular; la iniciativa ciudadana europea se dirige, no al Parlamento Europeo, que vendría a ser más o menos el equivalente a las Cortes, sino a la Comisión, y para instar a esta a que efectúe los actos que correspondan. En la iniciativa ciudadana europea se exige aportar un millón de firmas, que procedan, como mínimo, de una cuarta parte de los países y para la iniciativa legislativa popular española, medio millón, más restrictivo si se pone en relación con el número de habitantes. Y, al igual que en la iniciativa legislativa popular española, tener la posibilidad de presentar esa petición de iniciativa ciudadana europea no garantiza, no ya que sea aprobada, sino ni siquiera que sea tramitada. Con fecha 7 de marzo de 2019 se ha dictado por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea la sentencia en el asunto C-420/16PBalázs-Árpád Izsák y Attila Dabis / Comisión en la que el tema debatido es hasta qué punto puede la Comisión denegar el registro de una inicitiva ciudadana europea (ICE), es decir, la fase previa a la recogida de firmas, cuando el objeto exceda manifiestamente de sus competencias.

En el caso concreto se trataba de una iniciativa dirigida a mejorar la situación de las regiones con una minoría nacional; en resumen del Abogado General, «La propuesta de ICE pretendía que «la política de cohesión de la Unión Europea prestase especial atención a las regiones cuyas características étnicas, culturales, religiosas o lingüísticas difirieran de aquellas de las regiones circundantes»». Los Sres. Balázs-Árpád Izsák y Attila Dabis solicitaban que se anulara la sentencia del Tribunal General de la Unión Europea de 10 de mayo de 2016, Izsák y Dabis/Comisión, mediante la cual el Tribunal General desestimó su recurso de anulación de la Decisión C(2013) 4975 final de la Comisión, de 25 de julio de 2013, por la que se deniega la solicitud de registro de la iniciativa ciudadana europea denominada «Política de cohesión para la igualdad de las regiones y la preservación de las culturas regionales» presentada a la Comisión Europea el 18 de junio de 2013. La Comisión denegó el registro de la propuesta de ICE de los recurrentes, por considerar que estaba manifiestamente fuera del ámbito de las competencias que le permiten presentar una propuesta de acto jurídico de la Unión para los fines de aplicación de los Tratados, en el sentido del artículo 4, apartados 2, letra b), y 3, del Reglamento n.º 211/2011. En este enlace está disponible la nota de prensa en castellano, en este enlace a la misma web la sentencia en francés (a día de la fecha solo disponible en francés y en húngaro, la lengua del procedimiento), y en este enlace el expediente (recurso y Conclusiones del Abogado General Sr. P. Mengozzi presentadas el 4 de octubre de 2018, ambos con texto en castellano); todos los enlaces son de la web oficial Curia Europea. Las

conclusiones del Abogado General ofrecen especial interés y no solo porque su criterio sea admitido en sustancia por la sentencia, sino también porque esta es demasiado concisa y se comprenden mejor el caso y la sentencia leyendo las Conclusiones. En el procedimiento intervinieron el Gobierno húngaro, como coadyuvante, solicitando que se devolviera el recurso al Tribunal General para que resolviera sobre el fondo, y los Gobiernos rumano y eslovaco, también coadyuvantes, que pidieron la desestimación.

Las conclusiones del Abogado General definen la iniciativa ciudadana europea en los siguientes términos:

«Conviene tener presente que, de conformidad con los objetivos perseguidos por ese instrumento, como se mencionan en los considerandos 1 y 2 del Reglamento n.º 211/2011, y consistentes, en particular, en fomentar la participación de los ciudadanos y en hacer que la Unión sea más accesible, el requisito de registro previsto en el artículo 4, apartado 2, letra b), de ese Reglamento debe interpretarse y aplicarse por la Comisión, a la que se presenta una propuesta de ICE, de manera que se garantice un fácil acceso a la ICE. También se desprende de los objetivos del considerando 2 del citado Reglamento que los procedimientos y requisitos necesarios para la ICE deben ser claros, sencillos, fáciles y proporcionados a la naturaleza de la iniciativa ciudadana. Los procedimientos y requisitos deben lograr un equilibrio razonable entre los derechos y las obligaciones.«

Tardar seis años en resolver sobre si procede o no el registro quizá no sea el sistema óptimo para fomentar la participación ciudadana vía ICE.

La denegación fue recurrida al Tribunal General, el cual desestimó el recurso, y finalmente ha dado la razón a los recurrentes el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que ha anulado la decisión del Tribunal General («L’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 10 mai 2016, Izsák et Dabis/Commission (T‑529/13, EU:T:2016:282), est annulé») y la de la Comisión («La décision C (2013) 4975 final de la Commission, du 25 juillet 2013, relative à la demande d’enregistrement de l’initiative citoyenne européenne « Politique de cohésion pour l’égalité des régions et le maintien des cultures régionales », est annulée») . El TJUE ha declarado que el Tribunal General cometió error de Derecho al entrar en cuestiones de tipo fáctico («le Tribunal a, au point 85 de l’arrêt attaqué, considéré que les requérants n’avaient pas non plus démontré que les caractéristiques ethniques, culturelles, religieuses ou linguistiques spécifiques des régions à minorité nationale pourraient être considérées comme étant un handicap démographique grave et permanent, au sens de l’article 174, troisième alinéa, TFUE. […] en raisonnant ainsi, le Tribunal a commis une erreur de droit«), porque todo esto es cuestión jurídica de interpretación y aplicación de los tratados ajena a las cuestiones probatorias y de carga de la prueba («Il y a lieu de constater, tout d’abord, que la question de savoir si la mesure proposée dans le contexte d’une ICE relève du cadre des attributions de la Commission en vertu desquelles elle peut présenter une proposition d’acte juridique de l’Union aux fins de l’application des traités, au sens de l’article 4, paragraphe 2, sous b), du règlement no 211/2011, constitue, de prime abord, non pas une question de fait ou d’appréciation de preuve sujette, en tant que telle, aux règles en matière de charge de la preuve, mais essentiellement une question d’interprétation et d’application des dispositions des traités en cause.«).

El fallo tiene cuatro puntos (la nulidad de la decisión del Tribunal inferior, la nulidad de la decisón de la Comisión y dos sobre costas); pero, además, en la fundamentacion jurídica hay un razonamiento sobre los motivos de fondo.

El resumen que al respecto efectúa el Abogado General en sus Conclusiones es el siguiente:

«Sentencia recurrida

A tenor del apartado 81 de la sentencia recurrida, el Tribunal General declaró que los recurrentes no han demostrado que la aplicación de la política de cohesión de la Unión, tanto por parte de la Unión como de los Estados miembros, amenace las características específicas de las regiones con una minoría nacional. (13) Por otro lado, el Tribunal General consideró, en el apartado 85 de la sentencia recurrida, que los recurrentes tampoco han demostrado que las características étnicas, culturales, religiosas o lingüísticas específicas de las regiones con una minoría nacional puedan considerarse una desventaja demográfica grave y permanente en el sentido del artículo 174 TFUE, párrafo tercero.
A continuación, en el apartado 86 de la sentencia recurrida, el Tribunal General, examinó el artículo 174 TFUE, párrafo tercero, (14) y el artículo 121, apartado 4, (15) del Reglamento (UE) n.º 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión, al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y por el que se establecen disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y se deroga el Reglamento (CE) n.º 1083/2006 del Consejo (en lo sucesivo, «Reglamento n.º 1303/2013»), (16) y concluyó que dichas disposiciones no incluyen en el término «desventaja» las desventajas que resultan de las características étnicas, culturales, religiosas o lingüísticas específicas de las regiones con una minoría nacional.
En el apartado 87 de la sentencia recurrida, el Tribunal General añadió que «aun suponiendo que dichas características pudieran analizarse como datos demográficos específicos de las regiones de que se trate, no ha quedado acreditado que constituyan sistemáticamente, en lo que respecta al desarrollo económico de dichas regiones, una desventaja con respecto a las regiones circundantes». Ciertamente, el Tribunal General reconoció que las diferencias lingüísticas entre las regiones pueden originar determinados sobrecostes de operaciones o ciertas dificultades de contratación. Sin embargo, consideró que tales diferencias pueden conferir también a las regiones con una minoría nacional determinadas ventajas comparativas, como cierto atractivo turístico o el multilingüismo.»

Y el TJUE resuelve lo siguiente, en los parágrafos 66 a 71:

«66 Dans ce contexte, après avoir plus particulièrement examiné si ces caractéristiques, de nature ethnique, culturelle, religieuse ou linguistique, relèvent de la notion de «handicap démographique grave et permanent», au sens de l’article 174, troisième alinéa, TFUE, le Tribunal a, au point 89 de l’arrêt attaqué, répondu par la négative à cette question.

67 Le Tribunal a, notamment, considéré, au point 86 de l’arrêt attaqué, qu’il ne pouvait être déduit du libellé de l’article 174, troisième alinéa, TFUE, ou du droit dérivé que ladite notion «pourrait inclure les caractéristiques ethniques, culturelles, religieuses ou linguistiques spécifiques des régions à minorité nationale».

68 À cet égard, il est vrai que l’article 174 TFUE décrit les objectifs de la politique de cohésion de l’Union en des termes généraux et confère à l’Union une marge de manœuvre étendue quant aux actions qu’elle est susceptible d’entreprendre en matière de cohésion économique, sociale et territoriale compte tenu d’une conception large des régions susceptibles d’être concernées par ces actions.

69 En particulier, la liste, figurant à l’article 174, troisième alinéa, TFUE, des régions «qui souffrent de handicaps naturels ou démographiques graves et permanents» présente, ainsi que le met en évidence l’utilisation des termes «parmi les régions concernées» et «telles que» dans cette disposition, un caractère indicatif, et non exhaustif.

70 Néanmoins, et ainsi que l’a relevé le Tribunal aux points 87 et 89 de son arrêt, les caractéristiques ethniques, culturelles, religieuses ou linguistiques spécifiques des régions à minorité nationale ne sauraient être regardées comme constituant systématiquement, pour le développement économique, un handicap par rapport aux régions environnantes.

71 Il s’ensuit que, en ayant exclu, aux points 85 à 89 de l’arrêt attaqué, qu’une région à minorité nationale puisse, au regard de ses caractéristiques ethniques, culturelles, religieuses ou linguistiques spécifiques, faire systématiquement partie des «régions qui souffrent de handicaps naturels ou démographiques graves et permanents», au sens de l’article 174, troisième alinéa, TFUE, le Tribunal a correctement interprété la notion de «région concernée» figurant à cette disposition et, dès lors, n’a pas commis une erreur de droit sur ce point.»

O sea, resumiendo, que la existencia en una región de una minoría nacional con sus características étnicas, culturales, religiosas o lingüísticas, no necesariamente es una desventaja demográfica grave y permanente para el desarrollo económico respecto de las regiones circundantes, en el sentido que tal expresión tiene en el TFUE.

Será interesante saber qué sucederá finalmente con esta iniciativa ciudadana popular.