El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) ha resuelto en dos sentencias de 19 de noviembre de 2024, en los asuntos acumulados C-808/21 (Comisión/República Checa) y C-814/21 (Comisión/República de Polonia), dos recursos por incumplimiento interpuestos por la Comisión Europea que abordan una cuestión de calado: la compatibilidad de las restricciones nacionales al derecho de afiliación a partidos políticos con el artículo 22 TFUE, en relación con los derechos de sufragio pasivo de los ciudadanos de la Unión que residen en un Estado miembro del que no son nacionales, como consecuencia de normativas nacionales anteriores a la respectiva incorporación a la UE. Ambas sentencias dictadas por la Gran Sala tras una vista oral común celebrada el 12 de septiembre de 2023 (Conclusiones AG C-808/21, nota 3; Conclusiones AG C-814/21, nota 3), declaran que los Estados demandados han vulnerado el Derecho de la Unión al denegar a dichos ciudadanos el derecho a ser miembros de partidos políticos, lo que constituye una discriminación por razón de nacionalidad contraria al artículo 22 TFUE.
Pero el TJUE ha ido más allá, incluyendo unas afirmaciones relevantes que, repetidas en ambas sentencias, resaltan el interés del Tribunal en insistir en que la Unión Europea tiene su propia identidad y sus propios valores. La particularidad de la total coincidencia argumental y literal en los fundamentos de las sentencias C-808/21 y C-814/21, salvo en algunos puntos, merece mención especial y evoca, por contraste, el principio del artículo 1.6 del Código Civil español, a cuyo tenor «La jurisprudencia complementará el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del derecho». Si en el ámbito del Derecho español clásico el concepto tradicional de jurisprudencia en sentido estricto requiere tal reiteración para consolidar el carácter jurisprudencial en los términos del Código Civil, en el Derecho de la Unión Europea, con sus planteamientos procesales y sustantivos distintos, una sola sentencia del Tribunal de Justicia ya es suficiente para establecer un criterio obligatorio con carácter general, sin que sea precisa una reiteración de la parte dispositiva ni de los fundamentos jurídicos. Pero la infrecuente reiteración literal en estas dos sentencias, no ya solo de los mismos argumentos, sino incluso de los mismos textos, no es un detalle menor sino que sirve para dejar aún más claro lo que el TJUE ya tiene meridianamente claro y desea enfatizar: que la ciudadanía europea no es un concepto meramente formal, que la Unión Europea posee una identidad propia y que sus valores son intrínsecamente democráticos.
A continuación se va a efectuar un breve comentario, que no pretender abarcar todos los aspectos ni todo lo tratado en los procedimientos.
El núcleo del litigio reside en la interpretación del artículo 22 TFUE, que garantiza a los ciudadanos de la Unión el derecho a ser electores y elegibles en las elecciones municipales y al Parlamento Europeo en el Estado miembro de residencia, “en las mismas condiciones” que los nacionales de dicho Estado, en relación con las normativas nacionales restrictivas en cuestión (la Ley de Partidos Políticos checa de 1991 y la Ley de Partidos Políticos polaca de 1997), que son anteriores a la adhesión de ambos Estados a la Unión Europea en 2004. Tanto Polonia como Chequia (cada uno de estos países intervino además, en el litigio que no le afectaba directamente, en apoyo recíproco) sostenían que el artículo 22 TFUE no confería un derecho autónomo a afiliarse a partidos políticos, sino que se limitaba a regular las condiciones formales de elegibilidad; en consecuencia, defendían que la reserva de la afiliación a partidos a los nacionales no afectaba al derecho de sufragio pasivo, ya que los ciudadanos de la Unión podían igualmente presentarse como candidatos independientes o ser incluidos en listas de partidos sin ser miembros; Polonia, además, introdujo un argumento específico relativo a la libertad de los partidos políticos para definir su composición y sus objetivos ideológicos y programáticos y sostenía que obligar a aceptar a no nacionales iría en contra de su autonomía y su identidad nacional; a la inclusión de este planteamiento se debe posiblemente que no haya coincidencia total en la numeración de parágrafos de texto idéntico en ambas sentencias.
El Abogado General Jean Richard de la Tour, en sus conclusiones presentadas el 11 de enero de 2024, rechazó esta interpretación restrictiva (AG asunto C‑808/21 Comisión Europea contra República Checa, AG Asunto C‑814/21 Comisión Europea contra República de Polonia). Argumentó que el artículo 22 TFUE debe leerse en conexión con el artículo 20 TFUE, que consagra la ciudadanía de la Unión como estatuto fundamental, y con los principios de democracia e igualdad de trato recogidos en el TUE,y la Carta de los Derechos Fundamentales; desde esta perspectiva, el derecho a ser elegible no puede entenderse de forma puramente formal, sino que debe garantizarse su ejercicio efectivo, lo que implica el acceso en igualdad de condiciones a los instrumentos que permiten una participación real en el proceso electoral, entre ellos, la afiliación a partidos políticos. España y los Países Bajos intervinieron en ambos procedimientos en apoyo de la Comisión.
El TJUE acoge esta tesis. En ambas sentencias de 19 de noviembre de 2024 (sentencia asunto C-808/21 República Checa, sentencia asunto C-814 Polonia) el Tribunal afirma que la pertenencia a un partido político constituye un medio esencial para ejercer el derecho de sufragio pasivo de forma efectiva, dado el papel central que desempeñan los partidos en la selección de candidatos, la financiación de campañas, el acceso a medios de comunicación y la estructuración del debate político. La imposibilidad de afiliarse a un partido político priva a los ciudadanos de la Unión no nacionales de un canal privilegiado de participación política y los coloca en una situación de desventaja respecto a los nacionales. De especial relevancia es que el TJUE cite y acoja expresamente jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre libertad de asociación, poniendo en correlación el artículo 12, apartado 1, de la Carta, que consagra el derecho de toda persona a la libertad de asociación en todos los niveles, especialmente en los ámbitos político, sindical y cívico, con el artículo 11, apartado 1, del CEDH, por lo que en realidad estas dos sentencias del TJUE ofrecen también serios argumentos contra cualquier discriminación en el ámbito asociativo, sea o no político. El Tribunal rechaza también los argumentos de los Estados demandados relativos a la supuesta suficiencia de las candidaturas independientes o la posibilidad de figurar en listas de partidos sin ser miembro y subraya que estas vías no ofrecen las mismas garantías de participación ni las mismas oportunidades de éxito electoral.
En cuanto a la alegación de que la restricción estaría justificada por la necesidad de preservar la identidad nacional, el Tribunal recuerda que el artículo 4 TUE, apartado 2, no puede interpretarse en el sentido de permitir excepciones a los principios fundamentales de la Unión, como la democracia y la igualdad de trato. La protección de la identidad nacional no puede servir de pretexto para excluir a ciudadanos de la Unión del ejercicio efectivo de derechos que les confiere el Derecho primario. y que si bien los Estados miembros conservan plena libertad para regular la participación en elecciones nacionales, no pueden restringir los derechos reconocidos en el ámbito de las elecciones municipales y al Parlamento Europeo, que son expresión directa de la ciudadanía de la Unión.
Un aspecto central de ambas sentencias, y que refuerza la contundencia de la argumentación del Tribunal, se encuentra en la interpretación del artículo 2 TUE y la identidad de la Unión como ordenamiento jurídico común. Las sentencias establecen la naturaleza vinculante de los valores fundamentales de la Unión, rechazando que sean meras declaraciones programáticas. A continuación, se transcriben literalmente los pasajes relevantes, idénticos en su formulación aunque con distinta numeración de parágrafos:
Sentencia C-808/21, Comisión/República Checa) [coincidentes con párrafos 156 y 157 de la Sentencia C-814/21, Comisión/República de Polonia]:
Párrafo 159: “A este respecto, es importante recordar que el principio de democracia y el principio de igualdad de trato constituyen valores en los que se fundamenta la Unión, de conformidad con el artículo 2 TUE (véase, en este sentido, la sentencia de 3 de junio de 2021, Hungría/Parlamento, C‑650/18, EU:C:2021:426, apartado 94).”
Párrafo 160: “El artículo 2 TUE no constituye una mera enunciación de orientaciones o de intenciones de naturaleza política, sino que contiene valores que forman parte de la propia identidad de la Unión como ordenamiento jurídico común, valores que se concretan en principios que comportan obligaciones jurídicamente vinculantes para los Estados miembros (sentencias de 16 de febrero de 2022, Hungría/Parlamento y Consejo, C‑156/21, EU:C:2022:97, apartado 232, y de 16 de febrero de 2022, Polonia/Parlamento y Consejo, C‑157/21, EU:C:2022:98, apartado 264).”
La trascendencia de estas afirmaciones, idénticas en ambas sentencias, radica en que el Tribunal eleva el artículo 2 TUE de una mera declaración programática a una norma con obligaciones jurídicamente vinculantes. Al hacerlo, el TJUE subraya que la Unión no es una mera organización intergubernamental, sino un ordenamiento jurídico autónomo con una identidad propia, basada en valores fundamentales compartidos como la democracia, la igualdad y el respeto de los derechos humanos. Esto implica que los Estados miembros, al adherirse a la Unión, asumen la obligación ineludible de respetar y promover activamente estos valores en sus ordenamientos internos. La identidad de la Unión como «ordenamiento jurídico común» y la naturaleza vinculante de sus valores son la base sobre la que se construyen los derechos de ciudadanía, haciendo impensable que un Estado miembro pueda invocar su propia identidad nacional para socavar un principio tan fundamental como la no discriminación en el ejercicio de derechos políticos derivados de la ciudadanía de la Unión. Esta interpretación teleológica y sistemática, que integra el artículo 22 TFUE con los valores fundacionales de la Unión y con la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre la libertad de asociación y el papel de los partidos políticos en una sociedad democrática, refuerza la dimensión constitucional del Derecho de la Unión y consolida la ciudadanía europea como fuente autónoma de derechos políticos, al dotar de contenido material a los derechos políticos derivados de la misma, más allá de la mera agregación de derechos nacionales.
Las sentencias tienen un alcance que trasciende los casos concretos de Polonia y Chequia. En primer lugar, establecen un estándar vinculante para todos los Estados miembros: cualquier restricción al derecho de afiliación a partidos políticos basada en la nacionalidad, cuando afecte al ejercicio del sufragio pasivo en elecciones municipales o europeas, es contraria al Derecho de la Unión. En segundo lugar, refuerzan la dimensión sustantiva de los derechos políticos de los ciudadanos de la Unión, exigiendo a los Estados miembros no solo que eliminen obstáculos formales, sino que garanticen condiciones materiales de igualdad. En tercer lugar, consolidan la doctrina según la cual el respeto de la identidad nacional no puede prevalecer sobre los valores fundamentales de la Unión, especialmente cuando están en juego derechos individuales derivados del estatuto de ciudadanía.
En conclusión, las sentencias C-808/21 y C-814/21 representan un hito en la consolidación del contenido sustantivo de la ciudadanía de la Unión y en la protección de los derechos políticos de los ciudadanos móviles. El TJUE reafirma que la igualdad de condiciones en el ejercicio del sufragio pasivo no puede ser una ficción formal, sino que exige el acceso real a los instrumentos de participación política, entre ellos la afiliación a partidos, entendida como una condición necesaria para la plena efectividad de dicho sufragio. Esta jurisprudencia refuerza el carácter democrático del proyecto europeo y proyecta una visión inclusiva de la ciudadanía, basada en la residencia y la integración, al dotar de contenido material a los derechos políticos derivados de la misma, más allá de la nacionalidad. Para juristas, estas decisiones ofrecen un marco normativo para impugnar legislaciones nacionales discriminatorias y para promover una interpretación expansiva de los derechos derivados del estatuto de ciudadano de la Unión.
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